4 april 2002
Av Bo Karlström, nationalekonom, med förflutet i Internationella Valutafonden, chefsekonom vid Sida och rådgivare till några afrikanska regeringar.
Om man skall lyckas halvera fattigdomen i världen fram till år 2015, vilket är en central målsättning i den nyss antagna Monterrey-kommunikén, krävs att de ”mjuka” frågorna om exempelvis fungerande juridiska system betraktas som långt viktigare av i-världen än ökat ekonomiskt bistånd.
I den mexikanska staden Monterrey har nyligen hållits en stor FN-konferens med det huvudsakliga syftet att övertyga de rika länderna att öka, helst fördubbla, sitt bistånd till de fattigaste länderna. I Sverige har vi sedan länge haft en liknande diskussion: ”Vi borde avstå en procent av vår nationalinkomst i form av bistånd till fattiga länder.” Vi har inte lyckats med detta, även om vi kan trösta oss med att vi tillhör de mer generösa bland i-länderna.
Vad har sådana målsättningar för mening? Hur kan man mäta att fattiga länder ”behöver” en procent av den svenska nationalinkomsten – eller 0,7 procent av de rika ländernas samlade nationalinkomst (FN:s målsättning) – för att ta sig ur fattigdomen? Det är givetvis ingenting annat än ett sätt att uppmana oss till goda gärningar, att stilla vårt samvete. Behovet av kapital i den fattiga världen är alldeles omöjligt att beräkna. Hela tankemodellen bygger på en föråldrad teoribyggnad , den så kallade gap-analysen, som i ekonomiska läroböcker för länge sedan dödförklarats. Ändå fortsätter vi att tala om "utbetalningsmål", som om vi trodde oss veta hur mycket kapital de fattiga länderna behöver för att komma ur sin fattigdom.
Bistånd, gåvor, krediter
Resonemangen blir ännu besvärligare när man betänker att det finns olika typer av kapitalöverföringar: bistånd, d v s gåvor eller krediter på mycket förmånliga villkor, men också privata investeringar av olika slag. Det traditionella biståndet svarar nu för en mycket blygsam del av det totala kapitalflödet till u-världen. Men i de allra fattigaste länderna – merparten finns i Afrika – är biståndet fortfarande stort i relation till de mottagande ländernas egna ekonomier – ett talande mått på detta är att bistånd i många Afrikanska länder finansierar hälften eller mer av alla offentliga utgifter!
Om det är svårt eller omöjligt att uppskatta efterfrågan på, eller behovet av, kapital i u-länderna, så vet vi däremot, med c:a 40 års erfarenhet, faktiskt en hel del om effekterna av hittillsvarande biståndsöverföringar. Det finns en rik litteratur där man har prövat hur relationen mellan bistånd, ekonomisk tillväxt och fattigdom ser ut. Resultaten är inte uppmuntrande. I några banbrytande studier för omkring tio år sedan visade den engelske ekonomen Peter Boone att biståndet inte hade någon som helst effekt på ekonomisk tillväxt – eller på fattigdom. Däremot ledde bistånd till växande offentliga förvaltningar i mottagarländerna. Det krävs ju en komplicerad administration för att ta emot de skurar av bistånd som kommer från mängder av välvilliga givare, alla med sina specifika villkor.
Senare studier av ett antal världsbanksekonomer har modifierat dessa resultat och visat hur länder med en förnuftig ekonomisk politik – låg inflation, god kontroll över de offentliga finanserna och relativt fri internationell handel – har kunnat tillgodogöra sig bistånd på ett positivt sätt. Här hade biståndet de effekter som alla hade hoppats på under årtionden, framför allt att fattigdomen minskade. Men i länder med ”dålig” ekonomisk politik – stora budgetunderskott, hög inflation, övervärderade växelkurser, uppsvullna och ineffektiva statsapparater o s v – hade biståndet negativa effekter; här ledde det till negativ tillväxt och ökad fattigdom. Slutsatserna av dessa studier är givetvis: Välj länder med stor omsorg och gå ur länder som inte sköter sina finanser.
Skräckexempel
Mot denna bakgrund finns det mycket att begrunda i det svenska biståndet under de senaste fyrtio åren. Det är få av Sveriges s k samarbetsländer som skött sina ekonomier väl, enligt de kriterier som världsbanksstudierna definierar. Vi har snarast en rad skräckexempel: Tanzania, Zambia, Guinea-Bissau, Kenya, Zimbabwe, Nicaragua, o s v, alla länder med negativ tillväxt och ökande fattigdom. En brutal tolkning av de studier som världsbanksekonomerna gjort tyder snarast på att vi med det svenska biståndet bidragit till den negativa tillväxten och den tilltagande fattigdomen i de nämnda länderna.
Varför har vi då samarbetat med dessa länder? Det finns flera skäl. Ett viktigt sådant är den politiska ideologin (Tanzania, Zambia, Zimbabwe); dessutom var den utbredda fattigdomen ett kriterium. Ett tredje skäl till detta säregna val av länder har att göra med diplomati och politik. När vi en gång bestämt oss för att hjälpa Tanzania, Zambia o s v, ”kunde vi inte dra oss ur”. Det blev en utrikespolitisk fråga som därmed inte längre var föremål för ekonomiska och rationella överväganden.
Senare års studier av biståndets effekter har också visat på ett annat problem, nämligen att länder som under långa tider tar emot stora volymer bistånd blir tillvanda, d v s biståndsberoende. Ett flertal studier visar hur högt bistånd leder till, eller hänger samman med, svaga förvaltningar, byråkratisk inkompetens och utbredd korruption. Länder med stort bistånd tenderar dessutom att missköta sin skatteförvaltning. Detta är givetvis allvarligt för möjligheterna att på sikt bli oberoende av bistånd. Att finansiera offentliga utgifter – för skola, hälsa o s v – med inhemska skattemedel är nödvändigt, om dessa länder på sikt skall kunna fungera utan subventioner från omvärlden. Afrika kan inte rimligtvis fortsätta att vara en subventionerad kontinent hur länge som helst.
Hjälp till självhjälp
Det är intressant, men en smula nedslående, att varken Monterrey-konferensen eller den svenska parlamentariska utredningen, som annars har många förtjänster, förmår lyfta blicken bortom dagens problem och ställa frågan hur fattiga länder på sikt skall kunna bli självförsörjande, d v s klara sig utan subventionerade kapitalöverföringar. Det finns intressanta exempel på länder, även om de är få, som blivit oberoende av bistånd, t ex Botswana i Afrika, Sydkorea och Taiwan i Asien.
I både det svenska och det mexikanska dokumentet går man några steg i rätt riktning, nämligen genom att argumentera för behovet av privata investeringar i fattiga länder. Det är utmärkt, men privata investeringar kan inte kommenderas fram, i synnerhet inte i osäkra politiska miljöer. Vem vågar i dag investera i Zimbabwe?
De politiska systemen, de institutionella och juridiska ramverken, såsom fristående domstolsväsen, garantier om privat äganderätt o s v blir då avgörande för om ett u-land blir trovärdigt för internationella investerare. Reformer av detta slag tar tid, men de kräver inga stora kapitalinsatser. Där kan vi i den rika världen hjälpa dem som vill bli hjälpta. Om man skall lyckas halvera fattigdomen i världen fram till år 2015, vilket är en central målsättning i Monterrey-kommunikén, hävdar jag att dessa ”mjuka” frågor är långt viktigare än en dramatisk ökning av biståndet.
